11月8日，十四屆全國人大常委會第十二次會議在京舉行閉幕會，會議批準(zhǔn)通過了《國務(wù)院關(guān)于提請審議增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)的議案》（下文簡稱“《議案》”）。
《議案》提出，在壓實地方主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，建議增加6萬億元地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)。為便于操作、盡早發(fā)揮政策效用，新增債務(wù)限額全部安排為專項債務(wù)限額，一次報批，分三年實施。按此安排，2024年末地方政府專項債務(wù)限額將由29.52萬億元增加到35.52萬億元。
11月8日，全國人大常委會辦公廳舉行新聞發(fā)布會，邀請財政部部長藍(lán)佛安和全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會副主任委員、全國人大常委會預(yù)算工作委員會主任許宏才出席，介紹相關(guān)情況，并答記者問。
藍(lán)佛安介紹了未來幾年一攬子化債的統(tǒng)籌安排，除了增加6萬億元地方債限額，還將連續(xù)五年共計安排4萬億元新增地方專項債用于化解隱性債務(wù)，這將直接增加地方化債資源10萬億元。另外，還有2萬億元棚改隱性債務(wù)按原合同償還。這系列化債組合拳安排，使得2028年前地方需化解的14.3萬億元隱性債務(wù)，大幅降低至2.3萬億元。
這一攬子化債舉措，尤其是增加10萬億元置換存量隱性債務(wù)，未來將通過發(fā)行利率更低、周期更長的地方政府債券，來置換地方政府相關(guān)主體通過銀行貸款、城投債等形成的存量隱性債務(wù)，將減輕地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)、利息支出，同時將存量隱性債務(wù)轉(zhuǎn)變成地方政府債券，方便規(guī)范統(tǒng)一管理。
這次發(fā)布會的亮點頗多，除了主動披露未來幾年圍繞化解隱性債務(wù)的系列安排，還預(yù)告了2025年積極財政政策將進(jìn)一步加力，包括利用可提升的赤字空間、擴(kuò)大專項債規(guī)模、繼續(xù)發(fā)行超長期特別國債、加大力度支持設(shè)備更新和消費品以舊換新等。
隨著《議案》提交全國人大常委會會議審議，圍繞地方隱性債務(wù)的基本情況和重要安排相應(yīng)揭曉。
11月4日，藍(lán)佛安向全國人大常委會作提請審議《議案》的說明，明確指出黨中央要求各地穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)，于2028年底前全部化解完畢。截至2023年末，經(jīng)過逐個項目甄別、逐級審核上報，全國隱性債務(wù)余額為14.3萬億元。
結(jié)合10月12日財政部發(fā)布會披露的數(shù)據(jù)，即截至2023年末，全國納入政府債務(wù)信息平臺的隱性債務(wù)余額比2018年摸底數(shù)減少了50%，債務(wù)風(fēng)險可控。這意味著，截至2018年末，當(dāng)時我國摸底的地方存量隱性債務(wù)規(guī)模約為28萬億元。
為了推動在2028年前完成14.3萬億元存量隱性債務(wù)，近年來力度最大的一次化債舉措隨之推出。
增加6萬元地方債務(wù)限額，是考慮到了近年來化債難度加大的現(xiàn)實。藍(lán)佛安表示，2024年以來，受外部環(huán)境變化和內(nèi)需不足等因素影響，財政收支矛盾突出，稅收增長不及預(yù)期，土地出讓收入大幅下降，與各地此前對化債資源的預(yù)期有一定差距，化解存量隱性債務(wù)難度增大。當(dāng)前，地方化債工作處于關(guān)鍵階段，建議增加6萬億元地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)。6萬億元全部安排為專項債務(wù)限額，根據(jù)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模，按照全國統(tǒng)一比例，分配地方政府債務(wù)限額，形成穩(wěn)定化債預(yù)期。分三年安排實施，加快債券發(fā)行進(jìn)度，支持地方做好發(fā)行工作，結(jié)合本地實際、根據(jù)輕重緩急加快置換進(jìn)度，降低債務(wù)負(fù)擔(dān)，盡早發(fā)揮資金效益。
連續(xù)五年每年安排8000億元新增專項債用于化債。利用部分新增地方專項債用于化解隱性債務(wù)，始于2023年。據(jù)市場機(jī)構(gòu)統(tǒng)計，2023年四季度各地發(fā)行這類用于化債的“特殊”新增專項債的規(guī)模約2900億元，2024年各地發(fā)行“特殊”新增專項債券已超過8000億元。藍(lán)佛安介紹，從2024年開始，連續(xù)五年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元，補(bǔ)充政府性基金財力，專門用于化債，累計可置換隱性債務(wù)4萬億元。再加上這次全國人大常委會批準(zhǔn)的6萬億元債務(wù)限額，直接增加地方化債資源10萬億元。
2萬億元棚改隱性債務(wù)單獨處理。藍(lán)佛安表示，2029年及以后年度到期的棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)2萬億元，仍按原合同償還。
經(jīng)過上面三方面的化債舉措安排，地方政府要求于2028年前償還消化的存量隱性債務(wù)規(guī)模，從原來的14.3萬億元大幅縮減至2.3萬億元。藍(lán)佛安表示，上述三項政策協(xié)同發(fā)力，2028年之前，地方平均每年消化額從2.86萬億元減為4600億元，不到原來的六分之一，地方化債壓力大大減輕。估算了一下，地方依靠自身努力化解是完全可以做到的，甚至有些地方是比較輕松的。
將上述全部隱性債務(wù)納入統(tǒng)計，我國政府負(fù)債率仍然低于主要經(jīng)濟(jì)體。截至2023年底，我國政府全口徑債務(wù)總額為85萬億元，其中國債30萬億元，地方政府法定債務(wù)40.7萬億元，隱性債務(wù)14.3萬億元，政府負(fù)債率為67.5%。
這一攬子近年來力度最大的化債組合拳將帶來系列積極效應(yīng)。
其中，增加6萬億元地方債務(wù)限額，依然遵循中央不對地方債務(wù)兜底，堅持“誰家孩子誰抱走”的原則。
藍(lán)佛安在向全國人大常委會作提請審議《議案》的說明時表示，在統(tǒng)籌考慮存量隱性債務(wù)規(guī)模、化債支持政策和地方可用化債資源等因素的基礎(chǔ)上，建議增加6萬億元地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)。這樣能不增加政府債務(wù)總體負(fù)擔(dān)，不改變地方償債責(zé)任；考慮隱性債務(wù)和法定政府債務(wù)之間的利差，預(yù)計可累計節(jié)約利息支出約4000億元；能推動解決地方各類“三角債”問題，提振經(jīng)營主體信心，降低金融機(jī)構(gòu)呆壞賬損失；能支持地方卸下包袱、輕裝上陣，扭轉(zhuǎn)存量債務(wù)過度占用財政資源的困境，騰出更多資金解決基層“三?！奔敖?jīng)濟(jì)發(fā)展堵點問題，優(yōu)化政府投資布局，推動高質(zhì)量發(fā)展。
藍(lán)佛安還表示，當(dāng)前一些地方隱性債務(wù)規(guī)模大、利息負(fù)擔(dān)重，不僅存在“暴雷”風(fēng)險，也消耗了地方可用財力。實施這樣一次大規(guī)模置換措施，意味著化債工作思路作了根本轉(zhuǎn)變，從過去的應(yīng)急處置向現(xiàn)在的主動化解轉(zhuǎn)變，從點狀式排雷向整體性除險轉(zhuǎn)變，并推動從隱性債、法定債“雙軌”管理向全部債務(wù)規(guī)范透明管理轉(zhuǎn)變。這一攬子的化債舉措，能緩解地方當(dāng)期化債壓力、減少利息支出，估計五年累計可節(jié)約6000億元左右。
中國財政科學(xué)研究院院長楊志勇對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，《議案》明確指出，在壓實地方主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，增加6萬億元地方債務(wù)限額。這說明地方債還是地方債，中央不會對地方債進(jìn)行兜底，否則道德風(fēng)險的問題會更加突出。在當(dāng)前財政緊平衡的背景下，這一攬子化債舉措非常關(guān)鍵。因為地方化解隱性債務(wù)需要還本付息、籌集資金，這一攬子化債能幫助地方政府，尤其是一些財政困難的地方，從疲于應(yīng)付還債中解脫出來，大大緩解了地方財政資金壓力，讓地方更加聚精會神地發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生。另外，部分地方隱性債務(wù)跟企業(yè)相關(guān)，通過置換存量隱性債務(wù)，能幫助解決“三角債”的問題，通過資金注入解決債務(wù)鏈條，能進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)活力，推動經(jīng)濟(jì)更好地恢復(fù)。
粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，這一攬子化債舉措作用下，地方需要消化的隱性債務(wù)總額從14.3萬億元大幅下降至2.3萬億元，化債壓力大大減輕。無論是提高6萬億元地方專項債限額，還是連續(xù)五年拿出4萬億元新增專項債化債，這都是以標(biāo)準(zhǔn)的地方政府債券來置換銀行貸款、城投債等隱性債務(wù)，這能降低地方政府利息支出，減輕地方財政壓力。這反映了化債思路的重大優(yōu)化調(diào)整，從防風(fēng)險為主轉(zhuǎn)向更好統(tǒng)籌穩(wěn)增長與防風(fēng)險，從“化債中發(fā)展”轉(zhuǎn)向“發(fā)展中化債”。有理由相信在一攬子舉措下，中國地方政府主體將從應(yīng)急狀態(tài)回歸常態(tài)發(fā)展，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力和積極性將得到有效恢復(fù)。
除了化解隱性債務(wù)，財政部還預(yù)告了未來積極政策的安排。
藍(lán)佛安表示，目前正在積極謀劃下一步的財政政策，加大逆周期調(diào)節(jié)力度。 目前，支持房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的相關(guān)稅收政策，已按程序報批，近期即將推出。隱性債務(wù)置換工作，馬上啟動。發(fā)行特別國債補(bǔ)充國有大型商業(yè)銀行核心一級資本等工作，正在加快推進(jìn)中。專項債券支持回收閑置存量土地、新增土地儲備，以及收購存量商品房用作保障性住房方面，財政部正在配合相關(guān)部門研究制定政策細(xì)則，推動加快落地。
2025年還將實施更加給力的財政政策。藍(lán)佛安表示，一是明年將積極利用可提升的赤字空間。二是擴(kuò)大專項債券發(fā)行規(guī)模，拓寬投向領(lǐng)域，提高用作資本金的比例。三是繼續(xù)發(fā)行超長期特別國債，支持國家重大戰(zhàn)略和重點領(lǐng)域安全能力建設(shè)。四是加大力度支持大規(guī)模設(shè)備更新，擴(kuò)大消費品以舊換新的品種和規(guī)模。五是加大中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加強(qiáng)對科技創(chuàng)新、民生等重點領(lǐng)域投入保障力度。
中信證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家明明對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，財政支持化債可以通過補(bǔ)充地方財力、增加居民和企業(yè)收入的方式，發(fā)揮財政乘數(shù)效應(yīng)，帶動投資和消費能力的提升，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)回升向好。未來進(jìn)一步的增量財政政策仍有空間、值得期待，比如年底前一系列穩(wěn)樓市的政策還將加快落地，2025年赤字率可能有較大突破，大概率會突破3%。
中證金融研究院首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家潘宏勝表示，2025年的積極財政政策有望在擴(kuò)大專項債發(fā)行和投向、超長期國債支持重大戰(zhàn)略和重點領(lǐng)域、支持大規(guī)模設(shè)備更新與消費等重點領(lǐng)域等方面持續(xù)加力發(fā)力，財政政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好的重要作用將更加凸顯，為高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造更加有利的條件和基礎(chǔ)。